原创健言12-09 19:51

摘要: 一份各条款几乎都已经发布过的“旧闻”,何以能让医药界沸腾?

新闻发布会现场 

在这篇文章里你将看到

我们采访记录了:

  • 国家食药监总局吴浈 

  • 药品化妆品注册管理司司长王立丰

  • 沈阳药科大学药品监管科学研究所所长苏岭博士

  • 前美国食品药品监督管理局(FDA)资深审评官李宁博士

  • 资深药政管理专家李卫平

       ……

他们认为:

  • 中国医药产业发展的出路是创新,但我国药品创新研发还有一些深层次的问题亟待解决。

  • 以前的管理相当于考试,考过了就过了。现在是动态监管,希望能进一步成为基于风险的监管。

  • 丝毫不担心改革步子会过大。现在出台的这份意见,其实是两年改革累积的水到渠成。

  • 但好的政策不仅要尽快真正落地,也应该重视实施中科学监管方法的应用,避免产生新的瓶颈问题。


文丨南方周末记者 袁端端

一份各条款几乎都已经发布过的“旧闻”,何以能让医药界沸腾?


2017年10月8日,国庆长假最后一天,刷爆医药界朋友圈的不是人山人海的返程高峰图,而是中办、国办联合发布的《关于深化审评审批制度改革,鼓励药品医疗器械创新的意见》(以下简称《深改意见》


医药界人士在转发这则重磅消息时,几乎都赞誉不断:“建国以来医药行业力度最大的改革政策”“里程碑事件”“历史性变革”……


在各界纷纷揣测背后深意时,10月9日上午10时,国家食品药品监督管理总局(CFDA)召开新闻发布会,副局长吴浈、药品化妆品注册管理司司长王立丰、医疗器械注册司司长王者雄作了重点解读和答记者问。


(一)中办国办联合发文

  

这一次,各界首先注意到的是,相比上一轮44号文(指《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》,(详见南方周末此前报《如何告别国产药“安全无效”史》由国务院发布而言,《深改意见》则是中办、国办联合发布,力度不言而喻。


这意味着不同层级的文件效力,亦意味着药品注册可能将迎来不同的管理格局。


发布会上,药品化妆品注册管理司司长王立丰称,2015年以来,国家食药总局认真贯彻44号文,相继实施药品上市许可持有人制度试点、化学药注册分类改革、仿制药质量和疗效一致性评价、优先审评审批、临床试验数据自查核查等一系列重大改革举措,目前已经取得了阶段性成效,基本解决了药品注册积压,化学药和疫苗临床试验申请、中药民族药各类注册申请已实现按时限审评。


“没有产业发展的巨大需求和供给侧改革的推动 ,和各方同仁们的努力,这是不可能的。”在药企工作多年的资深药政管理专家李卫平评论道。


在他看来,任何变革对于官员都是风险。比如2007提出上市许可的概念,到2016年才实施,期间长达九年。因为开始没人懂也没人需要,后来是没人敢迈第一步。所以我最钦佩毕局。一个外来人,迅速摸准了脉,此次国务院高规格发文也是为了打通一些政府部门之间的淤堵,比如卫计委、科技部等。


吴浈副局长进一步解释了颁布这样一份意见的原因: 


“中国药品医疗器械产业发展的出路是创新,但我国药品创新研发还有一些深层次的问题亟待解决,与国际先进水平仍有较大差距。”


南方周末记者了解到,《意见》的发布可谓“预谋已久”:


5月,CFDA陆续出台51—54号文件征求意见稿,为《深改意见》的发布奠定基础;

6月,各部委、各机构会商条款,并在收集意见后陆续完善通过;

7月,习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组第三十七次会议审议通过。

8月,CFDA按照审议意见进行了修改完善,并按程序报请中办、国办。

10月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》,8日当晚央视、新华社等主流媒体发布全文。


“为了顺利出台,我们几个月都没好好休息了。”注册司一位官员和南方周末记者说。


(二)1.0升级到2.0


深耕药品监管政策多年的沈阳药科大学药品监管科学研究所所长苏岭博士,对比了44号文和最新的《深改意见》:“44号文重点解决的是彼时急需解决的问题,着重于点,而新政策无论是在深度、广度还是力度上都比两年前的大得多。”


在他看来,过去两年的改革为今天的政策推出打下了坚实的基础。因此,也有人比喻“这是2015药审改革的2.0版”。


《深改意见》提出6部分36大项改革措施,包括:


改临床试验机构资格认定为备案管理,逐步推进伦理审查结果互认以提高伦理审查效率,改临床试验明示许可为默示许可,探索建立药品专利链接制度,开展药品专利期限补偿制度试点,完善和落实药品数据保护制度,对临床急需药品附带条件批准加快上市,促进药品仿制生产,落实上市许可持有人法律责任,加强药品全生命周期管理,完善创新药物使用政策,建立职业化检查员队伍,提升技术支撑能力等。


而在中医药方面,《深改意见》中提出用5年-10年时间基本完成注射剂再评价,包括中药注射剂,再评价的核心仍是有效性安全性评价,突出临床价值,没有显著的有效性,其存在价值就得进一步评估。


“这些措施,对于促进我国医药产业供给侧结构性改革,激发医药产业创新发展活力,加快新药好药上市,满足临床用药急需,很有现实意义。”吴浈评价道。


前美国食品药品监督管理局(FDA)资深审评官李宁博士告诉南方周末记者,这场改革的最大意义是满足患者需求——“最终目的是让病人尽快用上安全、有效、可及的药物,从这点上看,好处是毋庸置疑的。”


2015年时,中国的癌症5年生存率仅是美国2012年的一半,主要差距在于缺乏有效的治疗方法以及癌谱的不同。


据IMS(国际数理统计学会)数据,中国在2010年-2014年全球癌症新药可及性的排名远远不及美国和英国等发达国家。49个新药中仅有6个在中国上市。而中国每年约400万癌症新发病例,如果新药延迟上市5年甚至更长时间,就意味着将有200万患者失去了创新药治疗的机会。


自44号文颁布之后,新药特别是临床急需药物的审评明显加快,一批创新药物和临床急需药物获准上市,如苹果酸奈诺沙星胶囊、奥希替尼片、脊髓灰质炎灭活疫苗、EV71疫苗等。


(二)备案制不代表监管放松


新政备受关注的一点是,将临床试验机构资格由认定改为备案制,这对于释放临床研究资源是意义重大。


临床试验是验证药品安全有效的唯一途径。审评审批加快之后,临床研究的机制和能力问题变得愈发突出,亦有媒体报道称一些临床试药存在弄虚作假等问题。


“三年前审评审批是瓶颈,三年后临床试验的能力(是瓶颈),这必须要上升到国家创新战略的层面。”2017年1月,盖茨基金会北京代表处的一场讨论会上,一位资深药政专家对南方周末记者说。


临床试验过程中的一些乱象和发展困境重新让监管部门思考临床试验基地的审批和管理。


发布会上,王立丰表示:“临床试验机构资源的相对紧缺是制约药品医疗器械创新发展的深层次原因之一,现行临床试验机构的资格认定制度,在一定程度上限制了资源的有效利用,因此现在改为备案管理。”


这是现实情况所驱:一方面,据统计,我国现有各级医疗机构共计已达98万,包括三千多个三级医院。但是,已通过认定的临床试验机构仅六百余家,其中能够开展Ⅰ期、Ⅱ期的机构尚不足40家。另一方面,已通过认定的医疗机构多为三甲医院,大部分临床医生工作已是繁重,对临床试验等科研工作无暇顾及,积极性也不高。


在新政下,临床试验申请受理后一定期限内,食药监部门未给出否定或质疑的意见即视为同意,注册申请人可按照提交的方案开展临床试验,即是将临床试验由明示许可改为默示许可。


“临床试验默示许可未改变审批性质,这是审批方式的改革,只是不再核发临床试验批件,改变了许可方式。”王立丰明确。


但也有人因此担心,这是否会因为临床试验机构准入门槛的降低导致监管削弱?是否会带来新的临床试验数据造假和质量管理问题?


“以前的管理相当于考试,考过了就过了。现在改革为动态监管,希望能进一步成为基于风险的监管。”苏岭说。


事实上,这一改革意味着:一是监管理念变化,由强调事前审批认定改为事中、事后全程监管;二是调整了监管模式,将针对机构的认定改为围绕试验药品开展全过程检查,唯“能力”而不唯“机构”;三是鼓励社会力量投资设立临床试验机构。


王立丰还强调,通过围绕临床试验药品的全过程检查,不是降低临床试验机构准入标准,而是强化临床试验机构的效能监管,进一步确保临床试验质量,更有利于净化科研环境。


此外,注册司还解释,在境外临床试验数据的接收上,并不意味着临床试验数据的无条件互认,而是“有条件的”


具体来说,接受境外临床试验数据,首先应符合我国注册相关要求,其次还应证明不存在人种差异。现阶段,主要是指在中国同步开展国际多中心临床试验的境外数据。之后,在提高和完善境外检查能力的基础上,逐步过渡到更广泛的境外临床试验数据。临床试验委托协议签署人和研究者是数据的第一责任人,需对数据可靠性承担法律责任。


“不必担心外企不来中国做临床试验了,相反有科学价值的早期临床试验会越来越多。”苏岭确信,新政将改变以往“照着本本画圈圈”的固定模式,而将促进如何科学地将国外数据更好地应用到国内病人人群和医疗实践上。


(三)国内企业能否承受



纵观意见全文,多处提到“借鉴美欧成熟经验”,反映了改革的国际化方向,也凸显了我国本土药企将面临的考验。


譬如,在加快新药、好药上市方面,《深改意见》明确对临床急需药品附带条件批准,对国家科技重大专项等新药予以优先审评审批,支持罕见病治疗药品研发;在促进药品仿制发展方面,《深改意见》明确建立上市药品目录集,即是建立我国药品“橙皮书”,明确仿制药发展的客观标准,等等。


这些无不带有美国FDA的经验。在全球,FDA是不少国家药品审评政策的参照系,因为能够在“审批速度”与“药品安全”中间取得微妙平衡,而被形容为“走钢索的人”。尽管诟病多多,但FDA无论从每年审批的创新药物的数量还是质量,在世界范围内都处于领先地位,FDA的一些审批规则,更被视为是“黄金标准”。


《深改意见》还提出建立药品专利链接、专利期限补偿、临床试验数据保护三项制度设计,堪称知识产权保护的“组合拳”。


但与此同时,有一种业界声音认为,创新对中国企业来讲还是一个弱项,这套“组合拳”看上去更多地是保护原研药企业,在一定程度上甚至不利于中国仿制药企业的发展。


“都是有利于外企的,这让我们放弃了世贸艰难谈判以来的全部筹码,现在国际药企想要长驱直入太容易了。”一位国企老总对南方周末记者说。


苏岭对此并不认可,在他看来,这是中国制药做大做强的必经之路,“如果真的想做好,就必须要遵循科学规则。”


会上,吴浈解释,药品知识产权保护力度不够是制约创新发展的另一个深层次原因。药品专利链接、专利期限补偿和试验数据保护是美、日等发达国家鼓励创新的制度设计,已实施多年。这套“组合拳”曾使美国成功扭转创新药上市数量持续下滑、仿制药申报负担过重、企业不愿申报的局面。而我国一直处于研究阶段、尝试阶段。


事实上,这几项制度对业界并不陌生。中国加入WTO后不久,就设计了药品注册与专利的联系,但因研究不充分、要求不具体,在实际工作中操作性不强,专利侵权处罚太轻,难以称为真正意义上的专利链接。而药品试验数据保护同样是加入WTO后就开始实施的制度,同样效果难彰。


因此,这一轮新政再度发力:着力构建科学、系统的保护机制,采取积极主动的保护,对可能存在专利纠纷的,请司法机关提前介入。最大限度鼓励仿制、引导仿制和规范仿制,为专利品种到期后仿制药品尽快上市、仿制药成功挑战专利,进而形成“断崖”式药品价格下降,满足临床用药可及奠定基础。


“如果国内外企业都在做创新药物,那么中国的本土企业无疑会越来越强,因为天时地利人和。但如果仍然因循守旧,只想做仿制药,那竞争力只会越来越差。”李宁分析,国家鼓励创新的趋势越来越明显,良性循环的市场上有竞争也就会有优胜劣汰。


(四)如何进入改革下一步?


一片喝彩之后,担心政策“用力过猛”的声音也有出现。


“改革不是一开一关,关键在于如何落实和执行下去,更涉及到思维和理念的转变。”苏岭知道,任何政策都不会是完美的,发现问题和优化也需要时间,未来对监管机构、企业和医务人员的考验还有很多,这需要各方持续的投入、坚持和勇气。


“我丝毫不担心改革步子会过大。”李宁说,现在出台的这份意见,其实是过去两年改革累积的水到渠成。


但他也提醒,好的政策不仅要尽快真正落地,也应该重视实施中科学监管方法的应用,避免产生新的瓶颈问题。比如,如何做到标准一致、过程严谨、结果公平透明、进度可预期?前两年的政策多是为了解决积压,这一任务完成后,又该如何继续发挥作用?以及最关键的人才如何培养和转型……


因为涉及到多部委协调,关于临床试验机构政策的落地和科技部人类遗传资源审批流程的优化也将成为联动解决的重点问题。


还有一些专家呼吁,这些政策尽快落地到药品管理法中,相关细则指南也尽快发布。《深改意见》明确,改革措施涉及法律修改或需要取得相应授权的,按程序提请修改法律或者由立法机关授权后实施。


南方周末记者了解到,现在,各司局已第一时间启动相关指南细则的制定,并期待和各部委联动发力。


“沿着这36条推进,未来五年中国制药的研发水平将直追美日欧。”参与该政策制定的一位匿名专家满怀信心。


(本文首发于2017年10月9日南方周末网,原标题《药审新政2.0重磅发布,食药监总局权威解读》)



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(视觉 | 姚琼)



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